Institucije EU

Jedan od bitnih uslova za razumijevanje Evropske unije je poznavanje njenog institucionalnog okvira i načina njegovog funkcionisanja. Institucije Evropske unije, kroz čiji se rad donose zajedničke odluke i sprovode zajedničke aktivnosti, zastupaju interese različitih segmenata Unije - Unije kao cjeline, njenih država članica, građana EU, regiona i sl.

Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice stvoreno je pet osnovnih institucija. Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora, Evropski savjet i Evropska centralna banka postaju i formalno institucije EU, stoga se danas EU u svom radu oslanja na sedam osnovnih institucija. To su:

  1. Evropski parlament,
  2. Evropski savjet,
  3. Savjet EU,
  4. Evropska komisija,
  5. Sud pravde Evropske unije,
  6. Evropska centralna banka,
  7. Evropski revizorski sud

1. Evropski parlament - glas građana

Evropski parlament, ili skraćeno EP, (engl. European Parliament) je institucija koja kroz svoj razvoj svjedoči o nastojanjima EU da unutar svojih okvira podigne nivo demokratičnosti. Pod teretom ukazivanja na nedostatak demokratičnosti, od 1979. predstavnici u Evropskom parlamentu, koji su do tada bili delegirani direktno iz svojih nacionalnih parlamenata, biraju se na neposrednim izborima u zemljama članicama prema izbornom postupku koji važi za izbor predstavnika za nacionalni parlament pojedinih država. Sjedište Parlamenta dijele tri države članice Unije: glavno sjedište i mjesto gdje se održavaju plenarne sjednice je Strasbur, njegov Administrativni sekretarijat nalazi se u Luksemburgu, dok se političke grupe i odbori većinom sastaju u Briselu. Za razliku od Komisije, svi službeni jezici Unije (23 jezika) ujedno su i radni jezici Parlamenta.

U okviru Evropskog parlamenta danas su predstavljeni interesi gotovo pola milijarde građana EU. Kako bi se osigurala odgovarajuća ravnoteža između stvarne demografske situacije i jednakosti među državama u smislu zastupljenosti njihovih građana u Parlamentu, broj predstavnika raspoređen je između država članica proporcionalno udjelu njihovih stanovnika u ukupnom stanovništvu EU. Lisabonskim ugovorom broj predstavnika se povećao sa 736 (previđenih Ugovorom iz Nice) na 751. Broj predstavnika po državi članici može biti minimalno 6, odnosno maksimalno 96. Karakterističnost Parlamenta je u tome što su njegovi članovi grupisani prema političkoj, a ne prema nacionalnoj pripadnosti. Parlamentu u radu pomaže dvadesetak stalnih odbora čija veličina i značaj zavise ponajviše od uticaja koji Parlament ima u pojedinim područjima evropskih politika. Parlamentarni odbori uglavnom pripremaju zakonske prijedloge za specifična područja, na osnovu kojih Parlament donosi svoje konačne odluke tokom plenarnih sjednica.

Evropski parlament usvaja evropske zakone saodlučujući zajedno sa Savjetom EU. Lisabonskim ugovorom Parlament ima istu snagu u odlučivanju kao i Savjet EU, uz svega nekoliko izuzetaka.

Činjenica da članove Parlamenta direktno biraju građani EU dodatna je garanacija demokratskog legitimiteta evropskog zakonodavstva. U okviru ovog zadataka, Parlament daje i podstrek za novo zakonodavstvo s obzirom na godišnji radni program Komisije.

Obavlja i demokratski nadzor nad drugim institucijama EU, posebno nad Evropskom komisijom. Parlament ima ovlašćenje da odobri ili odbije imenovanje komesara Komisije i zatraži Komisiji, kao cjelini, da odstupi. Prijedlog za predsjednika Evropske komisije, koji dolazi iz Savjeta, treba da uzme u obzir rezultate izbora za Evropski parlament.

Parlament je, zajedno i ravnopravno sa Savjetom EU, zadužen i za usvajanje budžeta EU.

2. Evropski savjet

Evropski savjet (engl. European Council) predstavlja praksu okupljanja predsjednika država ili vlada svih država članica EU, koja je započela 1974. godine i uobičajeno zasjeda na dvodnevnom forumu na kome se javno iznose opšti zaključci i odluke. Na sastancima Evropskog savjeta (u prosjeku se održavaju tri do četiri puta godišnje), koji se zbog visokih državnih funkcija njegovih članova još nazivaju evropski sastanci na vrhu ili evropski samiti, usklađuju se opšti stavovi država članica i određuju glavne političke smjernice i ciljevi budućeg razvoja Unije. Evropski savjet je, dakle, forum na kome se predstavljaju značajne političke inicijative, ali i određuje smjer i dinamika integracije i mijenjaju i dopunjuju osnivački ugovori. Takođe, Evropski savjet dogovara promjene u strukturi EU kroz višemjesečne pregovore, koji se odvijaju u vidu Međuvladinih konferencija (engl. Intergovernmental Conference, IGC). Nadalje, Evropski savjet rješava probleme Unije na opštem nivou, za razliku od Savjeta EU koji je po svojoj prirodi sektorski i u tom smislu uže ograničen na određeno područje aktivnosti Unije, Evropski savjet je mjesto za pregovore “u paketu“.

Lisabonskim ugovorom Evropski savjet formalno postaje institucija EU. Takođe, uvedena je institucija predsjednika Evropskog savjeta koji se bira na mandat od 2,5 godine, čiji je glavni zadatak osiguravanje rada Evropskog savjeta, održavanje kohezije i konsenzusa unutar Savjeta, izvještavanje Evropskog parlamenta i predstavljanje Evropske unije na međunarodnom planu, u skladu sa Zajedničkom vanjskom i bezbjednosnom politikom.

3. Savjet - glas država članica

Savjet (engl. Council; do stupanja na snagu Lisabonskog ugovora Savjet Evropske unije ili Savjet ministara) je institucija u kojoj su zastupljeni interesi država članica EU. Savjet je sastavljen od po jednog predstavnika iz svake države članice na ministarskom nivou (ukupno 27 ministara) i uvijek se sastaje u istom broju. Međutim, sastav Savjeta mijenja se zavisno od teme o kojoj se na sastanku raspravlja, pa se u praksi Savjet manifestuje kroz “više lica“; kada se raspravlja o poljoprivrednoj politici sastaju se ministri poljoprivrede; kada se radi o pitanju nezakonitih migracija, ministri unutrašnjih poslova i sl.

Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora, Savjet je sastavljen od 10 formacija (umjesto prijašnjih 9). Savjet za opšte i vanjske poslove podijeljen je na dva savjeta: Savjet za opšte poslove i Savjet za vanjske poslove. Uz ova dva nova savjeta, preostalih 8 savjeta su: Savjet za ekonomske i finansijske poslove, Savjet za saradnju u području pravosuđa i unutrašnjih poslova, Savjet za zapošljavanje, socijalnu, zdravstvenu i potrošačku politiku, Savjet za tržišnu konkurenciju, Savjet za saobraćaj, telekomunikacije i energetiku, Savjet za poljoprivredu i ribarstvo, Savjet za okolinu, Savjet za obrazovanje, mlade i kulturu.

Razumljivo je da rad Savjeta ne može zavisiti isključivo od sastanaka evropskih ministara, koji svoju ministarsku dužnost prvenstveno obavljaju u svom nacionalnom kontekstu. Zato je unutar Savjeta razrađena struktura dodatnih nivoa, uz čiju pomoć Savjet održava sastanke, određuje teme za raspravu i donosi odluke. Nivo ispod ministarskog čini Odbor stalnih predstavnika, opšte prihvaćenog naziva COREPER (prema francuskom akronimu naziva Commité des representants permanents), koji imaju funkciju visokih predstavnika država članica EU. Sve države članice EU u Briselu imaju svoju stalnu misiju, drugim riječima svoje stalno diplomatsko predstavništvo pri Uniji, a šefovi tih delegacija, tj. visoki predstavnici, okupljaju se na nivou COREPER-a. Niži nivo čine radne grupe stručnjaka za pojedina područja, koji uglavnom dolaze iz državnih uprava država članica. Njihova uloga je da pripremaju materijale na temelju kojih COREPER priprema nacrt odluka ili propisa koje usvajaju ministri u Savjetu. U postupku donošenja odluka u Savjetu, dakle, već se na nivoima radnih grupa i COREPERA prijedlozi odluka usaglašavaju, a na nivou ministara službeno se usvajaju.

Savjet u svojoj nadležnosti ima šest osnovnih zadataka. Prvi zadatak je usvajanje zakona EU – Savjet zajedno s Evropskim parlamentom donosi odluke u većini područja koja su u nadležnosti Unije. Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora, broj područja u kojima se postupkom saodlučivanja Savjeta i Evropskog parlamenta donose odluke proširuje se na nova područja, koja su do Lisabonskog ugovora bila u isključivoj nadležnosti Savjeta. Druga uloga Savjeta je koordinisanje šire ekonomske i socijalne politike država članica, kako bi se kreirala sveobuhvatna ekonomska politika. U sklopu ovog zadatka, Savjet je usmjeren i na podsticanje razvoja novih poslova i na poboljšanje obrazovanja, zdravstva i sistema socijalne zaštite. Treći zadatak je sklapanje međunarodnih sporazuma između EU i drugih država ili međunarodnih organizacija. Svake godine Savjet sklapa određeni broj takvih sporazuma i oni mogu uključivati područja trgovine, saradnje i razvoja, ili mogu biti usmjereni na određene teme kao što su ribarstvo, nauka, tehnologija, saobraćaj itd. Četvrta uloga Savjeta je definisanje i sprovođenje zajedničke vanjske i bezbjednosne politike. Iako je ovo područje i dalje u nadležnosti pojedinačnih nacionalnih vlada, članice EU prepoznale su prednosti zajedničkog rada na ovom području. Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora, Visoka predstavnica za vanjske poslove i bezbjednosnu politiku predstavljaće Savjet u pitanjima vanjske i bezbjednosne politike sa zemljama izvan EU ili međunarodnim organizacijama. Odobravanje budžeta je slijedeći vrlo bitan zadatak Savjeta. Donošenjem Lisabonskog ugovora, uloga Evropskog parlamenta se gotovo izjednačila sa ulogom Savjeta, tako da budžet EU donose zajedno ove dvije institucije. Posljednji, šesti zadatak je koordinacija saradnje između nacionalnih sudova i policijskih snaga u kaznenim pitanjima. EU garantuje svim svojim građanima da mogu slobodno živjeti i raditi u bilo kojoj od država EU, gdje će svi imati jednak pristup pravosuđu. Da bi se to ostvarilo potrebna je snažna saradnja nacionalnih sudova. Isto tako bitna je saradnja policijskih snaga, kako bi se suzbio prekogranični kriminal.

Predsjedništvo Savjeta

Uz Savjet se veže pojam Predsjedništvo Savjeta (engl. Council Presidency). Ovu funkciju naizmjenično, svakih šest mjeseci (januar - jun, jul - decembar), prema unaprijed utvrđenom redosledu, principom rotacije preuzima jedna od država članica EU, koja u okviru svog mandata upravlja radom Savjeta. Predsjedništvo određuje prioritetna područja na koja će Savjet u vrijeme dotičnog predsjedništva staviti naglasak i o kojima će raspravljati. Isto tako, ono upravlja poslovima Savjeta u smislu da sastavlja dnevni red i vodi pojedina zasjedanja svih nivoa Savjeta. To, između ostalog, podrazumijeva velik izazov državi članici koja predsjedava da pokaže sposobnost da bude posrednik između pozicija država članica i pronađe kompromis. U okviru institucija koje učestvuju u procesu odlučivanja u Uniji, Predsjedništvo ima i funkciju predstavljanja Savjeta pred ostalim institucijama koje učestvuju u tom procesu.

U cilju osiguranja kontinuiteta u radu Savjeta, Lisabonskim ugovorom i formalno se uvodi tzv. trojno predsjedništvo, što znači da će ubuduće tri predsjedavajuće države dogovoriti zajednički program za period od 18 mjeseci.

4. Evropska komisija – promovisanje zajedničkog interesa

Evropska komisija (EK), (engl. European Commission) čije je sjedište u Briselu, je institucija koja izražava i zastupa opšti interes Evropske unije i u svom je radu nezavisna od interesa pojedinih država članica Unije. Evropska komisija ima nekoliko zadataka. Komisija predlaže, izrađuje nacrte i predstavlja nove prijedloge zakonskih propisa, zbog čega se ona često naziva i glavnom pokretačkom snagom evropskih integracija. Zadužena je za sprovođenje zajedničkih politika i evropskog zakonodavstva na način da kroz donošenje propisa koji se primjenjuju na teritoriji država članica u saradnji sa Savjetom omogućuje primjenu propisa u praksi, no svakako treba naglasiti da uspješnost sprovođenja zajedničkih propisa na terenu zavisi od samih država članica. Komisija je zadužena za upravljanje i nadzor nad budžetom EU, koji obavlja zajedno s Revizorskim sudom. Povjereno joj je „čuvanje ugovora”, što znači da zajedno sa Sudom pravde Evropske unije osigurava da se zakoni EU ispravno primjenjuju. U slučaju da neka država ne primjenjuje propise Unije, Komisija pokreće proces koji se zove „postupak protiv kršenja”. Komisija je dijelom zadužena i za predstavljanje EU na međunarodnom nivou jer, stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora, zadatak predstavljanja i pregovaranja u ime Unije na međunarodnoj sceni preuzima novoformirana institucija Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i bezbjednosnu politiku, koji je ujedno i potpredsjednik Komisije.

Evropska komisija sastavljena je od 27 predstavnika koji dolaze iz država članica EU na mandat od 5 godina i, koji unutar Komisije djeluju kao jedinstveno tijelo čiji je zajednički cilj zaštita i promovisanje interesa EU.

Kako bi mogla obavljati svoje zadatke, Komisija ima razrađenu unutrašnju upravno-administrativnu strukturu. Komisija je podijeljena na generalne direktorate (engl.Directorates-GeneralDGs). Svaki komesar zadužen je za određeno područje i na čelu je onog direktorata, ili više njih, koji pokrivaju to područje. Osim generalnih direktorata Komisiji u radu pomažu: Generalni sekretarijat, koji koordinira rad direktorata i komunikaciju Komisije s ostalim institucijama; zatim privremeni i stalni odbori stručnjaka i savjetnika i ostale zajedničke službe.

5. Sud pravde Evropske unije

Evropska unija, u skladu sa svojim vrlo razvijenim nivoom pravne strukture, ima i sopstvene sudove. Postojanjem nadnacionalne institucije suda na nivou EU, nezavisnog od niza raznolikih nacionalnih prava država članica, osigurava se istovjetno tumačenje i primjenjivanje evropskih propisa. Sud pravde Evropske unije (engl. The Court of Justice of the European Union) ima sjedište u Luksemburgu i sastavljen je od 27 sudija, dakle po jednog iz svake države članice, s mandatom od 6 godina. Sudijama u radu pomaže 8 glavnih advokata, čiji je glavni zadatak izlaganje svog mišljenja o predmetima koji su podneseni Sudu.

Osnovni zadatak Suda pravde Evropske unije je garancija da se zakonodavstvo Evropske unije tumači i primjenjuje na isti način u svim državama članicama EU, kako bi zakonodavstvo bilo jednako za sve. Takođe, Sud presuđuje u slučajevima nepoštovanja prava Unije u sporovima u koje su uključene institucije EU, države članice, pravna i fizička lica, a donoseći presude uvijek primjenjuje isključivo pravo EU, nikad nacionalno pravo. Nadalje, Sud ima priliku da iskaže svoj stav o (ne)usklađenosti nekog nacionalnog propisa s evropskim, pa ga često u praksi nacionalni sudovi konsultuju kod tumačenja zakona EU. Isto tako, Sud nadgleda usklađenost pravnih instrumenata evropskih institucija s ugovorima Unije, pa se tako u suprotnom može dogoditi da Sud poništi neku odluku EK ili Savjeta. Budući da poštovanje usklađenosti i sprovođenje presuda zavise od država članica, kako bi Sud osigurao da institucije na nacionalnom nivou zaista sprovedu njegove presude, u nekim situacijama ima mogućnost da izrekne kaznu državi koja ne poštuje ili ne primjenjuje pravo EU.

6. Evropska centralna banka

Evropska centralna banka (engl. European Central Bank) osnovana je 1998. i sjedište joj je u Frankfurtu. Glavni zadatak Banke je upravljanje eurom - jedinstvenom valutom Evropske unije, i očuvanje stabilnosti cijena za više od dvije trećine građana EU koji koriste euro. Isto tako, odgovorna je za utvrđivanje i sprovođenje ekonomske i monetarne politike Unije. U svom radu Evropska centralna banka oslanja se na „Evropski sistem centralnih banaka”, koji se sastoji od centralnih banaka zemalja članica koje su usvojile euro. Kompletan sistem nacionalnih centralnih banaka zemalja članica i Evropske centralne banke naziva se „Eurosistem”.

Kako bi uspješno i djelotvorno obavljala svoje zadatke, zagarantovana je potpuna nezavisnost Evropske centralne banke od bilo koje centralne banke Eurosistema ili bilo kog tijela EU.

7. Evropski revizorski sud

Revizorski sud (engl. European Court of Auditors) osnovan je 1975. godine i ima sjedište u Luksemburgu. Glavni zadatak Suda je provjera ispravnog prikupljanja sredstva EU i njihova namjenska potrošnja na zakonit i ekonomičan način. Sud ima pravo da sprovede reviziju bilo koje osobe ili organizacije koja upravlja sredstvima Unije. Takođe, u svom radu Sud pomaže Evropskom parlamentu podnoseći revizorski izvještaj za prethodnu godinu. Sud ima po jednog člana iz svake države članice Unije, kojeg imenuje Savjet na mandat od 6 godina.

Ostala tijela

Osim navedenih institucija EU, u okviru Evropske unije djeluju još neke institucije, koje su preuzele dio sve većeg obima poslova Unije i, na neki način, učestvuju u postupku odlučivanja: Evropska investiciona banka osigurava dugoročna finansijska sredstava za kapitalne projekte u Uniji i izvan nje; Evropska banka za obnovu i razvoj osnovana je radi pomoći tranzicionim zemljama u procesu približavanja Uniji; Ekonomski i socijalni komitet predstavlja interese različitih ekonomskih i socijalnih interesnih grupa u Uniji; Komitet regiona okuplja interese regionalnih i lokalnih vlasti u državama Unije.

Takođe, uporedo s dinamičnim razvojem procesa evropske integracije, na nivou Unije nastale su vremenom i druge vrste pomoćnih tijela, kao što su agencije (npr. EUROPOL) i kancelarije (npr. Kancelarija za statistiku) ili centri (npr. Evropski centar za nadzor droga i zavisnosti). S obzirom na rastući broj područja u nadležnosti Unije i značajan nivo integracije u nekim od tih područja, prirodom stvari, na evropskom nivou oformile su se različite interesne grupe, koje u okviru postojećeg evropskog sistema promovišu i štite područja svog interesa (npr. COPA – engl. Committee of Professional Agricultural Organisations in the European Union, glavna agencija evropskih poljoprivrednih organizacija, ili EEA – engl. European Environment Agency, glavna evropska agencija za zaštitu okoline).